Правовые аспекты государственной поддержки некомерческих организаций

10 сентября 2016

Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в 2015 году была поставлена задача обеспечить поэтапный доступ некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, исходя из целесообразности доведения им до 10 процентов средств, предусмотренных на реализацию федеральных программ, а так же программ субъектов РФ и муниципальных образований.

Минэкономразвития РФ совместно с заинтересованными ведомствами разработан «Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной; сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016–2020 годы» который утвержден Заместителем Председателя правительства РФ О. Ю. Голодец 23 мая 2016 г.

Данный комплекс мер направлен на последовательное повышение доступности, качества и вариативности услуг в социальной сфере за счет расширения участия некоммерческого сектора в реализации соответствующих федеральных программ, а также программ субъектов РФ и муниципальных образований.

По мнению разработчиков, комплекс мер направлен на поэтапное увеличение доступа социально ориентированных некоммерческих организаций к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению и позволит обеспечить достижение следующих результатов:

• увеличение доступности и качества услуг в социальной сфере, предоставляемых населению;
• расширение возможностей для потребителей выбора поставщика услуг в социальной сфере, а также их вариативности;
• повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на предоставление гражданам услуг в этой сфере; повышение прозрачности системы предоставления населению соцуслуг.

На насегодняший день наиболее распространненым способом финансовой подержки некоммерческого сектора со стороны государства является предоставвление субсидий(грантов) некоммерческим организациям из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законодатель определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Субсидии некоммерческим организациям предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
Предоставление субсидий осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных законом о бюджете (соответствено федеральным или законом субъекта РФ), соответстующими законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (соответственно Правительства РФ или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и(или) актами уполномоченных органов государственной власти (федеральных или субъекта РФ).

Из местного бюджета субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.
Нормативными или муниципальными правовыми актами, утверждаются правила предоставления субсидий из соответстующего бюджета, кторые, как правило, определяют категории и (или) критерии отбора некоммерческих органиации, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий.
После принятия соответствующих актов и проведения отбора с некоммерческой организацией — получателем субсидий в установленном порядке заключается соглашение, которое определяет цели, условия и порядок предоставления субсидии, формы и сроки отчетности, ответственность сторон и др. В соглашение, в качестве обязательного условия, также включается согласие некоммерческой организации на осуществление органом, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения некоммерческой организацией условий, целей и порядка их предоставления.

Предоставление субсидий некоммерческим организациям носит целевой характер, соответственно средства субсидии дложны расходоваться в соответствии с целями и условиями их получения несоблюдение которых может повлечь за собой возврат субсидии в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, а так же применение иных мер ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ.

В этой связи осбый интерес представляют меры ответственности, которые могут быть примененык некомерческой организации, получившей финансовую поддержку от государства в виде субсидии, в случае несоблюдения ей условий предоставления субсидий.
Как уже было отмечено выше, действующим законодательсвом предусмотрены требования к нормативным правовым актам и соглашениям, регулирующим предоставление субсидий, в частности, они должны содержать порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Как правило, данный порядок заключается в следующем: орган, предоставивший субсидию, либо орган финансового контроля в ходе проводимых контрольно-ревизионных мероприятий устанавливает факт нарушения условий предоставления субсидии. Обнаруженные факты отображаются в соответствующем документе. Если нарушения в указанный в данном документе срок не устраняются, в адрес некоммерческой организации, получившей субсидию, может быть направлено требование о возврате денежных средств. В случае невозврата субсидии орган, выдавший субсидию, принимает меры по взысканию субсидии в судебном порядке. Суд по результатам рассмотрения иска по существу принимает соответствующее решение.
Следует отметить что, описанный выше механизм носит компенсационный характер и не всегда в полной мере отвечает степени опасности, которой обладает нарушение условий предоставления субсидий. Эффективным данный механизм может явяться лишь в случаях, когда происходит частичное нарушение условий предоставления субсидий и не ставится вопрос об их нецелевом использовании, например, в качестве условий предоставления субсидии выступают какие-либо количественные показатели, исполнение которых должно быть осуществлено к конкретному сроку. Получатель же, не достигнув установленных показателей, частично нарушает условия предоставления субсидии, но при этом использует полученные средства по целевому назначению.


Вместе с тем, по мнению Счетной Палаты РФ, которое соответственно основано на результатах конрольных меропритяий, нецелевое использование бюджетных средств — одно из самых распространенных нарушений условий предоставления субсидий и действующего законодательства.

Ниже мы рассмотрим варианты, когда только компенсационных мер ответственности недостаточно ставиться вопрос о привлечении некомерческой организации, получившей субсидию из бюджета бюджетной системы РФ к иным видам юридической ответственности.

Статья 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Если такое действие не содержит уголовно-наказуемого деяния, то оно влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или дисквалификацию на срок от 1 до 3 лет), а на юридические лица — от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

В соответствии о ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Обратите внимание на то, что согласно вышеуказанному определению нецелевого использования бюджетных средств некоммерческие организации — получатели субсидий могут привлекаться к мерам административной отвественности ст. 15.14 КоАП РФ. Постановление по делу об административном правонарушении при нарушении бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении 2 лет со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).

Действующее бюджетное и уголовное законодательство в рассматриваемом случае не позволяет ставить вопрос об уголовной ответственности за нецелевое расходование средств субсидий. Это связано с несовершенством применяемого в бюджетном законодательстве понятийного аппарата.
Уголовный кодекс РФ (ст. 285.1) определяет нецелевое использование как расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.

Бюджетный кодекс РФ понимает под получателем бюджетных средств орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. 
По буквальному смыслу данных норм уголовно наказуемым признается нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное должностными лицами следующих субъектов:
государственного органа,
органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, органа местной администрации, казенного учреждения, находящегося в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Привлечение к уголовной ответственности представителей некоммерческих организаций по ст. 285.1 УК РФ невозможно в силу неотнесения их к числу вышеуказаных должностных лиц.


Таким образом, в зависимости от ситуации в анализируемом случае можно говорить о гражданско-правовой и административной ответственности.
Уголовная ответственность в случае нецелевого расходования средств субсидии, полученной из бюджета бюджетной системы РФ, невозможна по вышеуказанной причине.


Информация публикуется в рамках проекта «Оказание бесплатной юридической помощи социально ориентированным некоммерческим неправительственным организациям» При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации № 68-рп от 05 апреля 2016 года «Об обеспечении в 2016 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» и на основании конкурса, проведенного Благотворительным фондом поддержки семьи материнства и детства «Покров».

Автор: Шевчук С. Г.

При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации № 68-рп от 05 апреля 2016 года «Об обеспечении в 2016 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» и на основании конкурса, проведенного Благотворительным фондом поддержки семьи материнства и детства «Покров».